如何推进政协和人大的功能对接

探索和推进政协与人大的功能对接 　　从现代治理理论层面上理解与把握“国家治理现代化”，要求完善、发展国家政权机关与社会组织等多元主体合作治理社会共同体的制度体系，以及增强制度执行力。而在当今中国，人民代表大会是国家政权中最重要的机关，是国家权力机关，作为统一战线组织的人民政协是带有显著政治性的社会组织，是包容其他各主要社会组织(政党、人民团体)及各界人士等的巨型社会组织。国家“治理”现代化，不仅要注意到志愿者社团、协会、社区组织等与国家行政机关(政府)的合作治理，还应当以更加宏观更加宽阔的眼光重视人民政协这个巨型社会组织与国家政权机关，尤其是与人大的合作治理。为此，笔者主张，探索与推进人民政协与人大的功能对接。 　　众所周知，人民政协没有像人大那样基于普选获得人民关于国家权力的委托，因此，它不能像人大那样具有行使国家权力、形成国家意志的功能。但，总有一种观点希望人民政协成为国家权力机关的一个院，可以直接行使国家权力，以为只有这样才能提升它的功能、地位。在笔者看来，这种观点缺乏民主政治下的“权源”(权力根源-权力来源)意识。正确地说，人民政协要提升功能与地位，应当当真用足属于政协自身的功能空间，而且还应当积极探索与推进人民政协与人大的功能对接，以实现两者有效的合作治理。 　　关于“功能对接”。每年“两会”期间，政协委员列席人大全体会议，听取政府工作报告，并就工作报告开展讨论、提出意见，已含有些许“对接”的意蕴。但，还可进一步强化人民政协与人大的功能对接。例如，人民政协基于协商民主所形成的一些共识或准共识，作为建议，除了向中共组织或人民政府提出外，也可向人大或其常委会提出。政协向国家政权机关提出建议，这在建国之初已有法律规定和相关实践。当时的《政协组织法》就规定，政协全国委员会“协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案”。事实上，作为统一战线组织的政协全国委员会曾先后向中央人民政府提出了设立国庆日、国徽图案、召开各级人民代表大会等重要建议案，并获中央人民政府委员会审核通过。1954年底，在谈到全国人大已经召开后的政协任务时，毛泽东也指出，政协可以向人大常委会和国务院提“建设性的意见”⑥。而不久后制定的政协《章程》规定，政协的各单位和个人应当“密切联系群众，向有关国家机关反映群众的意见和提出建议。”这一规定的基本精神，在现行的政协《章程》中多有体现。比如：“通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”这里的“国家机关”，当然包括作为国家权力机关的人大及其常委会。 　　须知，政协本应具有相当广泛的民意基础，可从“条”(界别)的维度表达民意；政协包容着各个领域的一些专家学者，可在决策科学化方面发挥智库作用；政协作为协商民主的“专门协商机构”，经其协商、整合而形成的共识或准共识往往较为合理，大多可以为人大行使立法权、决定权、监督权等提供“半成品”。当然，人大经初步审核后，有权决定是否需作进一步审议，乃至付之表决，形成国家意志，或者是否可以据此开展人大对政府的刚性监督。反之，人大是否也可主动将审议前、审议中的某些议案(含法案)以及拟监督政府的某些事项交由政协，让政协通过协商民主形成共识或准共识，然后，反馈至人大，作为人大履职的参考。建国之初，政协全国委员会及其常委会讨论《婚姻法》草案、《土地改革法》草案的历史传统，似应继续发扬。这方面，笔者欣喜地注意到，全国政协双周协商座谈会已围绕全国人大常委会拟修改的法律的相关问题，开展了协商讨论。有些省市的人大与政协也正在迈出探索性的第一步。